制度因素对社区治理影响的实证研究——基于568份问卷数据的分析

摘要:制度因素是社区治理最为重要的影响因素。本文基于568份问卷调查数据，从社区治理的政策支持力度、社区治理的政府支持力度、社区治理的激励机制三个方面出发，分析了社区居民对社区治理制度影响因素评价的差异。为了更好的提升社区治理水平，必须要强化法律制度保障，也就是做好法律制度的顶层设计工作。这包含了两个方面的内容：一方面要将原先阻碍社区治理发挥作用的法律制度障碍解构掉，这一过程要遵循“循序渐进”原则。另一方面要建构起新的促进社区治理更好发挥作用的法律制度体系，这一过程不仅要遵循“精确制导”原则，还要遵循“制度协同”原则。

　　党的十九大报告明确提出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化（习近平，2017），并指出了具体路径，要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

　　社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理的重要基础，也是国家治理的重要基础。社区治理的效果和水平，事关社会和谐稳定和国家长治久安，事关全面深化改革总目标、推进国家治理体系和治理能力现代化的顺利实现。

一、制度因素对社区治理发挥重要作用的理论基础

　　伴随着社区自治的兴起，在社区的微观层面上，国家与社会彼此相遇、交织渗透而又微妙互动。社区研究从一开始在实践上就存在着是培育民主自治还是加强行政管理的张力；在理论上存在着究竟是公民社会崭露头角还是国家威权得以维续再造的争议，由此也形成了两种基本的研究路径。

　　一类研究从国家本位出发，认为政府通过自上而下的变革和规划推动国家和社会关系的变迁，社区建设是国家推行社会管理体制变革和强化行政权力对社会整合的结果。他们认为中国城市基层治理存在着高度的国家主导与控制，其关注于社区组织类似于国家-社会关系中的代理人角色。尽管20世纪90年代中期兴起的“社区建设”一直强调要实现社区管理和居委会的自治但实践证明，由于行政主导力量过大，加上制度性约束，“社区建设”的结果大多是国家权力在社区的渗透和居委会工作的进一步行政化。主要的制度创新均“发动或承认于国家部门”，基于“国家利益”的种种考量，自然将制约基层自治的推进，到头来不免强化现有的威权体制并抑制民主转型的可能(王思斌, 2000)。社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区，“是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的、自上而下建构起来的国家治理单元，而不是一个可以促进市民社会发育的地域社会生活共同体”(杨敏, 2007)。 

　　另一类研究则关注转型社区中国家与社会关系的新动向，即合作交织而非对立分离的。此类研究最为典型的是以业委会和业主维权运动为主要研究对象，对业主维权运动中的主要影响因素、动力机制和关系网络、社会冲突、行动力和制度限制等方面进行了考察(石发勇, 2005)。研究认为，国家与社会关系处于重构之中，社区空间成为由国家和社会二元力量共同决定的具有市民社会性质的新公共空间，“一种既不是原来的行政架构，也不是完全的地方自治社会的混合属性的公共领域”。有学者用“柔性控制”、“柔性运作”来形容国家权力在基层的具体运作(郭伟和, 2010)。与此同时，社区在政府的参与和在场中展现了民主自治的发育。国家与社会的关系既非国家丧失控制力的“断裂”，也非国家向邻里强力渗透的“嵌入”，而是一种介于两者之间的“粘连”状态(桂勇, 2007）。

　　制度因素是社区治理最为重要的影响因素。从制度经济学的视角来说，一种制度及其演变过程，可以用“制度变迁”的视角来进行审视。制度变迁可以分为“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”两种类型。“强制性制度变迁”是一种由国家主导、以自上而下的方式进行的制度变迁，而“诱致性制度变迁”则是一种由社会自身主导、以自下而上的方式进行的制度变迁。如果赋予国家和社会以人格与理性，那么，“强制性制度变迁”就是国家人格与理性作用的结果，而“诱致性制度变迁”则是社会人格与理性作用的结果。按照奥地利著名学者佛洛伊德的精神分析理论，他将人的“我”分为本我、自我和超我三种类型，其中，本我是体现自然性的“我”，超我是体现社会性的“我”，而自我是本我与超我相互作用共同形成的一个真实的“我”。与弗洛伊德的精神分析理论相对应，“强制性制度变迁”更多的是表现为超我，是体现国家性的“我”，“诱致性制度变迁”更多的是表现为本我，是体现社会性的“我”。“制度变迁”如何进行取决于“国家性”与“社会性”力量的对比，当“国家性”占据上风时，主要表现出“强制性制度变迁”的特征，当“社会性”占据上风时，主要表现出“诱致性制度变迁”的特征。当然，就像一个人并不会完全按照“本我”的要求来行动，也不会完全按照“超我”的要求来行动，而是根据由“本我”和“超我”共同作用形成的“自我”的要求来行动。现实中的“制度变迁”也会同时具有“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”的特征，只是说，在不同的阶段会有不同的侧重点。

　　当前，我国与社区治理相关的制度更主要的是表现为“强制性制度变迁”特征，更多的是国家人格与理性作用的结果，是国家意志的体现。社区治理同时具有自上而下和自下而上的两重特性，这就犹如中国古代的乡绅一样，乡绅一方面扮演了国家代言人的角色，发挥着“上情下达”的功能，另一方面，乡绅又扮演了社会代言人的角色，发挥着“下情上达”的功能，因此，在中国的古代社会，乡绅是国家治理和社会治理的共同载体。社区治理自上而下和自下而上的两重特性表现在：从治理形式上来说，社区治理是国家治理在社会基层的一个重要载体，社区要根据国家意志来行动。从组织形式来说，社区治理又是一种自下而上的组织形态，社区需要充分考虑民众的需求，社区要根据社会意志来行动。可以说，制度障碍是当前制约社区治理功能有效发挥的最主要因素。根据制度障碍表现形式的不同，可以将制度障碍分为两种类型：第一种是显性制度障碍，所谓显性就是说大家一看就能看出其对社区治理有效发挥作用的阻碍；第二种是隐形制度障碍，所谓隐形就是说很难被大家发现其对社区治理有效发挥作用的阻碍。

二、社区居民对社区治理制度影响因素评价的差异分析

　　本研究的问卷数据于2016年6月在北京奥运村街道调查获得，整个调查共发放600份问卷，回收问卷586份（回收率为97.7%），其中有效问卷568份（问卷有效回收率为94.7%）。对于调查样本的分布情况，问卷调查结果显示：从性别分布来看，30.6%的调查对象为男性，69.4%的调查对象为女性，女性调查对象的占比较高；从年龄分布来看，40岁及以下的调查对象占13.2%，41-60岁的调查对象占36.4%，61岁及以上的调查对象占50.4%，调查对象中61岁及以上的居民较多；从婚姻状况分布来看，有5.1%的调查对象未婚，90.3%的调查对象已婚，还有4.6%的调查对象婚姻状况未知，大部分调查对象已婚；从户口分布来看，75.9%的调查对象有北京户口，24.1%的调查对象是外地户口，北京户口的调查对象占多数；从受教育程度分布来看，27.8%的调查对象受教育程度为初中及以下，31.9%的调查对象受教育程度为高中或大专，还有40.3%的调查对象受教育程度为大专及以上，受教育程度是大专及以上的比重相对较多。调查样本的基本情况详见表1。

　　（一）社区治理的政策支持力度

　　为更好了解调查对象对社区治理的政策支持认可程度，调查问卷中设置了相关问题，让调查对象对社区治理的政策支持做出选择。问卷调查结果显示：50.5%的调查对象表示“一般”，46.8%的调查对象表示“足够”，2.7%的调查对象表示“不够”。由此可以判断出：从总体上来说，调查对象对社区治理的政策支持评价不是很高。通过将调查对象的性别、年龄、户口、政治面貌、居住形式、居住时间、受教育程度、职业、月均收入等特征与调查对象对社区治理的政策支持评价进行交互分析，结果发现：调查对象的年龄、居住形式、受教育程度、职业、月均收入与该问题的交互分析存在显著性差异。具体来说：

　　（1）从年龄的角度来看，不同年龄的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=9.809，df=4，Sig=0.044），在0.05水平上显著。分析结果显示：40岁及以下的调查对象表示“足够”的比例明显高于61岁及以上的调查对象，表示“一般”的比例明显低于61岁及以上的调查对象。由此我们可以推出结论认为：年轻居民对社区治理的政策支持评价高于年长的居民。

　　（2）从居住形式的角度来看，不同居住形式的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=15.114，df=4，Sig=0.004），在0.01水平上显著。分析结果显示：单位公房的调查对象表示“足够”的比例明显高于租房的调查对象，表示“一般”的比例明显低于租房的调查对象。由此我们可以推出结论认为：单位公房的居民对社区治理的政策支持评价高于非单位公房的居民。

　　（3）从受教育程度的角度来看，不同受教育程度的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=21.016，df=4，Sig=0.000），在0.01水平上显著。分析结果显示：大专及以上的调查对象表示“足够”的比例明显高于初中及以下的调查对象，表示“一般”的比例明显低于初中及以下的调查对象。由此我们可以推出结论认为：受教育程度高的居民对社区治理的政策支持评价高于受教育程度低的居民。

　　（4）从职业的角度来看，不同职业的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=17.888，df=4，Sig=0.001），在0.01水平上显著。分析结果显示：机关事业单位的调查对象表示“足够”的比例明显高于企业单位的调查对象，表示“一般”的比例明显低于企业单位的调查对象。由此我们可以推出结论认为：机关事业单位的居民对社区治理的政策支持评价高于企业单位的居民。

　　（5）从月均收入的角度来看，不同月均收入的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=23.981，df=4，Sig=0.000），在0.01水平上显著。分析结果显示：月均收入5001元及以上的调查对象表示“足够”的比例明显高于3000元及以下的调查对象，表示“一般”的比例明显低于3000元及以下的调查对象。由此我们可以推出结论认为：月均收入高的居民对社区治理的政策支持评价高于月均收入低的居民。

　　（二）社区治理的政府支持力度

　　为更好了解调查对象对社区治理的政府支持认可程度，调查问卷中设置了相关问题，让调查对象对社区治理的政府支持做出选择。问卷调查结果显示：49.1%的调查对象表示“一般”，47.7%的调查对象表示“足够”，3.2%的调查对象表示“不够”。由此可以判断出：从总体上来说，调查对象对社区治理的政府支持评价不是很高。通过将调查对象的性别、年龄、户口、政治面貌、居住形式、居住时间、受教育程度、职业、月均收入等特征与调查对象对社区治理的政府支持评价进行交互分析，结果发现：调查对象的政治面貌、居住形式、受教育程度、职业、月均收入与该问题的交互分析存在显著性差异。具体来说：

　　（1）从政治面貌的角度来看，不同政治面貌的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=10.703，df=2，Sig=0.005），在0.01水平上显著。分析结果显示：中共党员的调查对象表示“足够”的比例明显高于非中共党员的调查对象，表示“一般”的比例明显低于非中共党员的调查对象。由此我们可以推出结论认为：中共党员对社区治理的政府支持评价高于非中共党员。

　　（2）从居住形式的角度来看，不同居住形式的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=10.260，df=4，Sig=0.036），在0.05水平上显著。分析结果显示：单位公房的调查对象表示“足够”的比例明显高于租房的调查对象，表示“一般”的比例明显低于租房的调查对象。由此我们可以推出结论认为：单位公房的居民对社区治理的政府支持评价高于非单位公房的居民。

　　（3）从受教育程度的角度来看，不同受教育程度的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=16.905，df=4，Sig=0.002），在0.01水平上显著。分析结果显示：大专及以上的调查对象表示“足够”的比例明显高于初中及以下的调查对象，表示“一般”的比例明显低于初中及以下的调查对象。由此我们可以推出结论认为：受教育程度高的居民对社区治理的政府支持评价高于受教育程度低的居民。

　　（4）从职业的角度来看，不同职业的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=14.151，df=4，Sig=0.007），在0.01水平上显著。分析结果显示：机关事业单位的调查对象表示“足够”的比例明显高于企业单位的调查对象，表示“一般”的比例明显低于企业单位的调查对象。由此我们可以推出结论认为：机关事业单位的居民对社区治理的政府支持评价高于企业单位的居民。

　　（5）从月均收入的角度来看，不同月均收入的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=29.129，df=4，Sig=0.000），在0.01水平上显著。分析结果显示：月均收入5001元及以上的调查对象表示“足够”的比例明显高于3000元及以下的调查对象，表示“一般”的比例明显低于3000元及以下的调查对象。由此我们可以推出结论认为：月均收入高的居民对社区治理的政府支持评价高于月均收入低的居民。

　　（三）社区治理的激励机制

　　为更好了解社区对居民参与社区治理的激励机制，调查问卷中设置了相关问题，让调查对象对社区对居民参与社区治理的激励机制做出选择。问卷调查结果显示：44.4%的调查对象表示“一般”，27.8%的调查对象表示“比较多”，19.2%的调查对象表示“非常多”，有7.0%的调查对象表示“比较少”，1.6%的调查对象表示“非常少”。由此可以判断出：从总体上来说，调查对象表示社区对居民参与社区治理的激励机制一般。通过将调查对象的性别、年龄、户口、政治面貌、居住形式、居住时间、受教育程度、职业、月均收入等特征与调查对象对社区对居民参与社区治理的激励机制的评价进行交互分析，结果发现：调查对象的年龄、政治面貌、居住形式、居住时间、受教育程度、职业、月均收入与该问题的交互分析存在显著性差异。具体来说：

　　（1）从年龄的角度来看，不同年龄的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=26.152，df=8，Sig=0.001），在0.01水平上显著。分析结果显示：40岁及以下的调查对象表示“非常多”的比例明显高于61岁及以上的调查对象，表示“一般”的比例明显低于61岁及以上的调查对象。由此我们可以推出结论认为：年轻居民对社区对居民参与社区治理的激励机制的评价高于年长的居民。

　　（2）从政治面貌的角度来看，不同政治面貌的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=12.713，df=4，Sig=0.013），在0.05水平上显著。分析结果显示：中共党员的调查对象表示“非常多”的比例明显高于非中共党员的调查对象，表示“一般”的比例明显低于非中共党员的调查对象。由此我们可以推出结论认为：中共党员对社区对居民参与社区治理的激励机制的评价高于非中共党员。

　　（3）从居住形式的角度来看，不同居住形式的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=33.495，df=8，Sig=0.000），在0.01水平上显著。分析结果显示：单位公房的调查对象表示“非常多”的比例明显高于租房的调查对象，表示“一般”的比例明显低于自有房产的调查对象。由此我们可以推出结论认为：单位公房的居民对社区对居民参与社区治理的激励机制的评价高于非单位公房的居民。

　　（4）从居住时间的角度来看，不同居住时间的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=16.619，df=8，Sig=0.034），在0.05水平上显著。分析结果显示：居住时间在5年以下的调查对象表示“非常多”的比例明显高于10年以上的调查对象，表示“一般”的比例明显低于10年以上的调查对象。由此我们可以推出结论认为：居住时间短的居民对社区对居民参与社区治理的激励机制的评价高于居住时间长的居民。

　　（5）从受教育程度的角度来看，不同受教育程度的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=46.008，df=8，Sig=0.000），在0.01水平上显著。分析结果显示：大专及以上的调查对象表示“非常多”的比例明显高于初中及以下的调查对象，表示“一般”的比例明显低于初中及以下的调查对象。由此我们可以推出结论认为：受教育程度高的居民对社区对居民参与社区治理的激励机制的评价高于受教育程度低的居民。

　　（6）从职业的角度来看，不同职业的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=28.421，df=8，Sig=0.000），在0.01水平上显著。分析结果显示：机关事业单位的调查对象表示“非常多”的比例明显高于企业单位的调查对象，表示“一般”的比例明显低于企业单位的调查对象。由此我们可以推出结论认为：机关事业单位的居民对社区对居民参与社区治理的激励机制的评价高于企业单位的居民。

　　（7）从月均收入的角度来看，不同月均收入的调查对象对该问题的认知存在显著差异（X2=44.798，df=8，Sig=0.000），在0.01水平上显著。分析结果显示：月均收入5001元及以上的调查对象表示“非常多”的比例明显高于3000元及以下的调查对象，表示“一般”的比例明显低于3000元及以下的调查对象。由此我们可以推出结论认为：月均收入高的居民对社区对居民参与社区治理的激励机制的评价高于月均收入低的居民。

三、强化社区治理的法律制度顶层设计，不断推进国家治理体系和治理能力现代化

　　党的十九大报告中指出必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。

　　为了更好的提升社区治理水平，必须要强化法律制度保障，也就是做好法律制度的顶层设计工作。如果说以前我们在探索社区治理时更多的是“摸着石头过河”，那么现在随着经济社会发展形势的日益复杂，靠“摸石头”已经过不了河了，因为我们已经由“浅水区”进入了“深水区”，此时，我们必须要“造桥”过河，也就是加强社区治理法律制度的顶层设计。对于社区治理来说，也就是要加强法律制度保障。法律制度保障的重要性是不言而喻的，如果把社区治理工作比喻成“一滴水”，我们如果把这滴水随意的放到地上，其结果必然是这滴水很快就会干涸，更不要说是让这滴水流动起来了。那么怎么样才能让这滴水能够流动起来呢？答案就是把这滴水放到“江河”里去，让这滴水在“江河”里顺流而下。对于社区治理来说，法律制度保障就是“江河”，只有构建完善的法律制度保障体系，社区治理才有可能充分发挥其作用。

　　在社区治理法律制度顶层设计过程中要处理好解构与建构的关系。社区治理法律制度顶层设计过程包含了两个方面的内容：一方面要将原先阻碍社区治理发挥作用的法律制度障碍解构掉，如果不将这一法律制度障碍扫除，社区治理就是“空谈”。在解构法律制度的过程中需要注意的是：要遵循“循序渐进”原则。因为，解构法律制度容易，建构法律制度难。不要急于解构制度，一下子把制度都解构掉，而是要遵循“循序渐进”原则，不要让制度体系出现“真空”地带。另一方面要建构起新的促进社区治理更好发挥作用的法律制度体系。在建构法律制度的过程中有两个方面是需要注意的：一是要遵循“精确制导”原则。法律制度并不在多，而在于精。很多时候我们会发现：我们并不缺乏法律制度，而是法律制度并没有发挥出其应有的作用，法律制度成为了一种“摆设”，并不能很好的解决问题。法律制度的设计是一项要求非常高的工作，要让法律制度设计更加精准化，这就犹如对导弹的要求一样，要求精确制导，否则法律制度的效用就会大打折扣。因此，必须要突出法律制度设计的精准性，明确法律制度体系中的每一个制度是为了解决什么问题，取消那些没有效用或者低效的法律制度。二是要遵循“制度协同”原则。每一项法律制度都有效并不意味着这些制度形成的制度体系整体是有效的，这里面还存在一个制度组合的问题。这就犹如对于一个团队来说，非常强调团队合作，因为团队合作非常好就能形成一加一大于二的效应，如果团队合作出现问题，一加一就会小于二，甚至等于零，更有甚者就效用会是一个负数。对于法律制度的顶层设计来说也是一样，不同的组合状态会有不同的结果，法律制度内部的优化组合对于制度体系能否形成合力是非常重要的。因此，在法律制度的顶层设计过程中，要非常注重法律制度之间的协同性。

　　切实推进依法治理，创新体制保障。要在进一步完善法律法规的基础上实现有法必依、执法必严、违法必究和司法公正。加强制度建设，以更有效方式弘扬社会主义核心价值体系，不断提升社区居民道德水准，通过多元手段推进社会认同。抓住关键问题，顺应新时代人民过上美好生活的新期待，综合运用经济、行政、法律、科技、文化等手段，构建权责明确、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的社区治理体制，打造共建共治共享的社区治理格局，从而解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

注：

 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。

 王思斌：《体制改革中的城市社区建设的理论分析》，《北京大学学报》 (哲学社会科学版)2000年第6期。

 杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》 2007 年第4期。

 石发勇：《城市社区民主建设与制度性约束——上海市居委会改革个案研究》，《社会》2005年第2期。

 郭伟和：《街道公共体制改革和国家意志的柔性控制——对黄宗智“国家和社会的第三领域”理论的扩展》，《开放时代》 2010年第2期

 桂勇：《邻里政治:城市基层的权力操作策略与国家社会的粘连模式》，《社会》 2007年第6期。

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[6]徐林,吴咨桦：《社区建设中的“国家-社会”互动:互补与镶嵌——基于行动者的视角》，《浙江社会科学》2015年第4期。

[7]杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》 2007 年第4期。

[8]张磊：《业主维权运动:产生原因及动员机制——对北京市几个小区个案的考查》，《社会学研究》2005年第1期。

原载2017年11月《南京社会科学》（全国中文核心核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、CSSCI来源期刊）